Eduardo Claure
A propósito de la “agenda política nacional” propuesta por Santa Cruz, veamos algunos conceptos elementales al respecto. El problema de la descentralización administrativa, se entiende básicamente como una mayor “independencia” de las regiones. Esta mayor independencia, presumiblemente lograda a través de la descentralización, se opone al concepto de centralización, supuestamente no permite ésta “independencia”. Por ello, es imprescindible ver algunos conceptos al respecto. La centralización no se refiere a cuestiones económicas sino a la forma de distribución del poder y, en consecuencia, una determinada situación de centralización no puede ser juzgada a través de criterios de eficiencia económica. En teoría se puede ser perfectamente eficiente tanto en un esquema completamente centralizado como en un sistema completamente descentralizado. Esto es válido por supuesto para la planificación del desarrollo regional. En la mayoría de los planes de desarrollo (¿en Tarija, alguien conoce uno departamental o municipal?), se plantea como un objetivo importante, el logro de un mayor grado de descentralización territorial; se puede indicar que el grado importante de centralización es un obstáculo para el desarrollo regional (departamental, municipal, TIOC). ¿Existe evidencia empírica para tal afirmación? Pensemos que no. Por lo expuesto, la descentralización no puede asociarse al menos en forma simplista, al nivel del desarrollo económico regional. La descentralización siendo un fenómeno de distribución del poder de decisión debe ser analizado en función de una estructura política en particular, en relación al modo de funcionamiento y el grado de participación de tal estructura.
Por razones históricas y en la mayoría de los países llamados -antes- subdesarrollados, hoy, en desarrollo, la organización del gobierno es de carácter centralista. Bolivia, obviamente, no escapa a esta condición; la toma de decisiones y el poder ejecutivo tienen su asiento en la ciudad de La Paz y, muy frecuentemente están en manos de personas carentes de un conocimiento directo -por más buena voluntad que profesen- de las condiciones prevalecientes en el interior del país. Por otro lado, raramente existe una coordinación real entre los diferentes sectores o áreas del gobierno central; cada ministerio -sin lugar a equivocarnos-, actúa en forma casi independiente, con base en una cadena vertical de autoridad. Esta figura se exacerba, en tanto y en cuanto, la parcela ministerial corresponde al cuoteo político que “pertenece a algún movimiento social del Pacto de Unidad”, específico.
Se tomó y se toma conciencia de que el alcance de los objetivos de desarrollo depende de la coordinación entre los diferentes organismos gubernamentales. Sin embargo, la autoridad central, comúnmente sólo actúa a nivel nacional y no posee poderes de implementación. Por la estructura de organización vertical gubernamental, los asuntos de importancia local o regional que demandan una negociación entre varios organismos, son por lo general relegados a las dependencias administrativas de la sede de gobierno. La imperfección de la estructura administrativa gubernamental, resulta particularmente evidente cuando se intenta planificar e implementar proyectos de desarrollo regional, debido a dos razones principales: la primera es que los funcionarios directamente involucrados en proyectos regionales, carecen frecuentemente, de la autoridad suficiente para tomar decisiones, mientras que aquellos con poder de decisión residen en la sede de gobierno.
Lo mismo ocurre al interior de las regiones, donde las provincias y hoy, los municipios, solo actúan como fuente de información e instrucción y no constituyen centros de decisión. La capital está alejada de las regiones y subregiones de desarrollo, tanto en distancia como en su contacto con los problemas locales y, en consecuencia, muchas veces las decisiones adoptadas son irreales o irrelevantes; normalmente, los funcionarios regionales no pueden coordinar sus actividades, dado que carecen de la autoridad suficiente para tomar decisiones. En consecuencia, y a pesar de que el desarrollo regional demanda coordinación de todas las actividades económicas y sociales, dentro de la región, los responsables de estos distintos aspectos no pueden actuar en forma coordinada: No existe coordinación, entonces de qué desarrollo hablan.?
La segunda razón, es que los diversos organismos gubernamentales y privados asignan diferentes prioridades a los distintos proyectos. Cada organismo determina su propia escala de prioridades; en función de esta, asigna su presupuesto y personal. Como resultado de ello y, si hablamos de proyectos integrales de desarrollo, cada una de sus partes merece diferente prioridad y resulta casi siempre en una imposibilidad de ejecución tal cual fue planeada, o en definitiva con resultados nada relevantes. A lo anterior, si agregamos el hecho de que muchas actividades y proyectos dependen de los presupuestos asignados a través del PGE, por cierto, con recortes y de acuerdo a “prioridades nacionales”, se ven sustancialmente supeditados a las posibilidades financieras del país para su desembolso y a largos tramites morosos, que casi siempre resultan en la ejecución parcial de los proyectos o en ningún grado de ejecución.
Como se puede ver, los resultados del desarrollo regional no tienen nada que ver con la eficiencia económica de la región, al contrario, dependen grandemente de la estructura de la organización nacional y, en menor medida, con la estructura prevaleciente en el nivel regional, que, de todas maneras, es resultado de la forma de organización del nivel nacional. A fin de salvar las dificultades causadas entre las necesidades de desarrollo y la estructura de organización de la administración gubernamental, es que surge ahora en el país un impulso fuerte de una nueva modalidad: la descentralización profunda (federalismo), que, en una primera etapa, se centraría en lo administrativo, ya ejecutado por las leyes 1551, 2028, 1654 – “superadas” por la 031, en el marco de la vigente CPE-, pero sin resultados evidentes en esa línea: “autonomista”.
Se colige, entonces, la importancia de una adecuada aplicación de descentralización administrativa “prefederal”, tal como en Tarija se ha presentado una propuesta inicial en conferencia de prensa en la Casa Cívica y, en Santa Cruz, por algunos medios, como condición indispensable para que pueda existir un desarrollo regional y local auténtico, aunque esta deba tener un paralelismo de una efectiva solidaridad que las ETAs deben profesar hacia el Estado Nacional y los intereses generales de la Nación. De ellos se desprenden algunos valores y procesos sociales de interés tales como la necesidad de una conciencia nacional sobre los problemas del desarrollo regional, la infraestructura institucional necesaria y los problemas de la solidaridad interregional. La conciencia nacional se refiere al grado de consenso que debe existir en el país sobre la necesidad y la conciencia de realizar esfuerzos para disminuir los desequilibrios regionales históricos. Aquí, debería partirse principalmente de que éstos constituyen obstáculos para el desarrollo nacional, entrañan un trato injusto para la población directa o indirectamente afectada por ellos y representan una opción antieconómica de desarrollo por cuanto margina invaluables recursos humanos y económicos y, lleva aparejados altos costos financieros y sociales.
La idea de estructura institucional necesaria, implica que deberá introducirse reformas al sistema institucional administrativo que permitan un grado razonable de delegación de poderes en favor de los gobiernos y organismos regionales y locales. Ello es necesario no solo en el sector público sino también en el sector privado. Tales reformas deberán incluir un nuevo trato y una gama funcional de leyes y reglamentos que faciliten una efectiva descentralización administrativa: autonómica y hacia lo “federal”. En otros términos, “sin descentralización administrativa”, no hay descentralización de expansión económica. Para que tal descentralización funcione el eventual vacío dejado por el Estado Nacional Centralista y por la administración nacional, debería ser llenado por organismos locales con capacidad de iniciativa de planificación y de operación. Obviamente, estas innovaciones en el plano local entrañan cambios sustanciales en la estructura de poder y en todo el sistema tradicional de la administración pública centralista y de la privada.
Como contrapartida de la descentralización administrativa, las instituciones regionales deben profesar lealtad hacia los intereses nacionales y hacia un gobierno central también prefederal. Esta lealtad se refiere al cumplimiento de las grandes metas nacionales y la identificación con los valores y símbolos representativos de la nación que aseguran la cohesión y la solidaridad nacionales. La solidaridad entre regiones deberá traducirse en un régimen de coexistencia fraternal y de competencia leal en la carrera del desarrollo, es decir, debe entenderse a cabalidad los conceptos de visión país y de la complementariedad. Estos elementos señalados, de necesidad de efectuar esfuerzos para disminuir los desequilibrios regionales, inscritos en una conciencia nacional sobre los problemas del desarrollo regional y los problemas de la solidaridad nacional, constituyen mecanismos más subjetivos que resultan de la misma aplicación de la descentralización. La creación de la estructura institucional necesaria, es en el momento, objeto de preocupación de los Comités Cívicos y, debiera ser de interés de organizaciones de productores y sociales, de académicos y universidades, investigadores, políticos y otros, y, por supuesto del propio gobierno hipercentralista, el de la CPE con autonomías.
